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甘肃省社会保障体系的历史沿革、特点及存在问题分析

时间:2016-01-06 10:51:01  来源:  作者:许振明

一、历史沿革

1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》算起,甘肃的社会保障体系建设己走过了60年的历程。在社会保障体系建设的不同时期,由于所处的环境与背景有很大差别,因而所设定方式和目标也有所不同。

第一阶段——以劳动保险为主的社会保障形成阶段(新中国成立初至改革开放初)。这一阶段,甘肃建立的是单一的社会保障体系。虽然也包含有社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等子系统,但各个系统下所覆盖的人群是很少的一部分,尤其是农村没有任何形式的社会保障。即使是城市,也只有国有企业和机关事业单位才能享有养老、医疗、工伤、生育等社会保障。社会救助只覆盖城市和农村的“三无人员”(无劳动能力、无经济来源、无法定抚养、扶养、赡养人)。社会保障制度基本上采取的是“全包式”,完全由国家和企业负担。

第二阶段——以社会保险为重点的社会保障改革探索阶段(改革开放初至十六大召开前)。这一阶段,全省社会保障体系建设主要以城市为中心,以职业人群为重点,围绕经济体制改革和国有企业改革,按照社会主义市场经济体制建设的要求,探索建立政府、企业、个人共同负担的社会保障制度。其中,1997年制定出台《甘肃省关于贯彻国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度决定的实施办法》,建立了基本养老保险社会统筹与个人账户相结合的制度模式。2000年制定出台《甘肃省实施〈失业保险条例〉办法》,将城镇企业事业单位及其员工纳入失业保险制度范围。1999年制定全省城镇职工基本医疗保险改革总体规划,建立政府、参保单位和个人三方共同承担的基本医疗保险制度,控制了不合理医疗需求和医疗费用的过快增长。随着1996年原劳动部出台《企业职工工伤保险试行办法》,1994年原劳动部出台《企业职工生育保险试行办法》,两项制度也得到进一步完善和较快发展。

第三阶段——以统筹城乡为目标的全面发展和制度创新阶段(十六大至今)。这一阶段,甘肃主要以加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设为重点,社会保障工作进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。制度建设方面:2003年启动新型农村合作医疗制度,2006年、2007年相继建立城市低保人员医疗保险、城镇居民基本医疗保险制度,2008年建立村干部养老保险制度,2009年建立被征地农民养老保险制度并启动实施新型农村社会养老保险试点,2010年启动实施城镇居民社会养老保险试点,并与新农保合并为城乡居民社会养老保险制度,同地同步开展试点,2012年出台《甘肃省实施〈工伤保险条例〉办法》,将工伤保险覆盖范围扩大到机关、事业单位和社团组织。同时从2008年开始陆续解决了关闭破产企业退休人员的医疗保险问题、未参保集体企业职工参加城镇职工基本养老保险、企业“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理和被征地农民纳入社会养老保障、原“五七工、家属工”纳入养老保险统筹等5大类历史遗留问题。

二、主要特点

1.社会保障体系初步形成,制度框架基本建立

近年来,我省先后制定出台了一系列社会保障体系建设的政策措施,在全国较早建立了城镇居民基本医疗保险、村干部和被征地农民养老保险制度,并推动企业年金、公务员医疗补助、企业补充医疗保险、医疗救助等制度建设。初步形成了包括社会保险、社会救助、社会福利为主要内容的社会保障制度框架,城镇基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险制度和城乡低保、新农合制度普遍实施。经过多年的努力,基本实现了从单位保障向社会保障的转变,从覆盖城镇就业人群向覆盖城乡居民的转变,保障体系开始从单一层次向多层次发展转变,筹资机制从国家单一责任向政府、单位、个人共担转变,推动农村居民由土地、家庭保障向土地、家庭和社会保障相结合的转变。

2.社会保障覆盖范围不断扩大,待遇水平稳步提高

各项社会保障覆盖范围逐步从国有单位向多种经济社会组织、从单位就业人员向灵活就业人员、从城镇居民向农村居民拓展。城镇职工基本养老保险方面,截至2011年底,全省参加城镇职工基本养老保险参保人数为262万,按统计口径覆盖面达到88.5%。新型农村社会养老保险方面,到201212月,已在全省86个县市区全部开展城乡居民社会养老保险试点,实现了基本养老的全覆盖。城镇居民社会养老保险方面,城乡居民社会养老保险已覆盖全省各市州、县区2219万城乡居民,其中新农保参保800.61万人,平均参保率90.35%,城镇居民参保38.61万人,平均参保率55.64%。被征地农民和村干部养老保险方面:截至2012年底,村干部参加养老保险人数达到5.1万人,参保率达到98.3%;已有3.2万名被征地农民被纳入社会养老保障体系。

在社保待遇方面,呈现出连年提高的良好局面。以新型农村合作医疗为例,20032012年,全省累计9035.01万多人次享受到新农合补偿,共补偿资金近103.4亿元。全省农民住院率由2003年的1.54%提高到2011年的7.3%,参合农民住院实际补偿比由2003年的27.02%提高到2012年的56.08%

3.坚持多渠道投入,社会保障体系的支撑能力进一步增强

为改变社会保障筹资渠道单一、保障功能脆弱的问题,甘肃省政府要求各地从调整财政支出结构、强化基金征缴管理、开拓新的稳定的筹资渠道等几方面着手,努力做到社保投入多渠道、资金来源多元化,逐步建立起多渠道筹集社会保障资金的新机制。一是加大社会保险征缴力度,积极推行社会保险“五费合征”办法,基金支出压力得到缓解,支撑能力逐步增强。2012年全年,全省各项社会保险基金总收入281亿元,比上年增长24.59%,总支出209亿元,比上年增长20.04%,基金累计结余326亿元,比上年增长27.61%。二是各级财政积极调整支出结构,增加对社会保障的投入。从2000年到2006年,全省财政社会保障经费年支出由76.5亿元增长到201.5亿元左右,增长1.63倍。其中:对就业和社会保障补助支出从5.76亿元增长到28.94亿元,增长了4.02倍,累计补助支出达到106.71亿元;全省各级安排累计安排低保资金19.72亿元。三是开辟新的筹资渠道。明确规定各地必须从当年国有资产收益、国有土地有偿使用收入中按比例提取用于充实社会保障资金。四是增强个人的自我保障意识,实行基本养老保险、失业保险、基本医疗保险由用人单位和职工共同缴纳费用的制度。新型农村合作医疗制度、被征地农民基本生活保障制度、城镇居民医疗保障制度都采取了政府、集体、个人分担缴纳费用的办法。

4.坚持政策法规先行,社会保障体系制度化、规范化建设取得阶段性成果

甘肃省各级人大、政府将制定社会保障地方性法规规章作为建设法治甘肃的一项重要工作来抓,及时将已经成熟的基本政策上升为政府规章或地方性法规。特别是进入新世纪以来,甘肃的社会保障地方性法规规章建设走在了全国前列,立法内容涉及社会保险、社会福利、社会救助等诸多方面,为社会保障体系制度化、规范化运行提供了法律基础,可以说,适合甘肃省情的社会保障政策体系已基本形成。

5.社会基金保险监督管理日趋强化

甘肃重点做了三个方面的工作:第一,认真研究解决养老保险基金的保值增值问题。甘肃积极探索基金运行的有效方式,在确保基金安全性、流动性的前提下,努力提高基金的收益率。第二,多渠道筹集社会保障资金。按照省政府下发的专门文件,明确了多渠道筹措社会保障资金的办法和措施,各地结合实际,认真加以执行。第三,切实做好社会保险基金的稽核和监管。着力加强社会保险基金监管体系建设,建立健全以社会保障监督委员会为统领,行政监督、专门监督、社会监督和内部监督共同组成的基金监管体系。

三、存在问题

1.经常性财政投入机制不完善,社会保障体系供给相对不足

社会保障等社会事业的发展主要靠国家财政支持。2007年以来,中央一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构,将财政支出的20%左右用于社会保障,但由于缺乏立法约束,导致财政对社会保障投入带有一定随意性,在财政对养老保险的补贴中,70%以上来源于中央财政,地方财政不足30%。而绝大多数地区对大病医疗等社会保障缺乏财政补贴机制,尤其对低保人员等困难群体没有做出相应的制度安排。

2.资金拨付压力较大,一些市县养老失业保险当期发放有一定的缺口

国有企业转制后,绝大多数国有企业下岗职工投入非正式部门就业,致使国有企业和职工参保呈下降趋势,而非正式部门就业特点决定养老保险基金很难由机构缴纳,稳定税源减少。三资企业、私营企业和个体工商户缴纳社会保险费用的比例非常低,交纳基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的比例分别为315%、217%、112%、63%、28%。养老、失业金入不敷出,一些地区养老金发放额度大于当年筹集额度,如果再增加标准,既有的剩余可能会迅速吃掉,一些地方目前已出现单纯用转移支付的资金保支付的情况。

3.缴费标准偏高,部分企业和从业者缴费能力不足

现行的养老、失业等社会保障制度是从1986年开始实行的,在缴费制度上,它以职工工资的收人为计费标准,按照规定的比例来提取。目前这一比例为406%,其中企业负担296%,职工个人负担11%。我们在对就业状态和参保的行为作交互分析时发现,那些想参加社会保险却最终没有付诸行动的大多是经济收入低的人。一些劳动密集型企业强烈反映全部缴纳各种社会保险存在困难,倾向于给职工增加工资,由职工自行解决保险问题。

4.人员短缺,经办机构的管理能力弱

伴随着大批国有企业职工由单位人转为社会人,表明其身份的档案归人劳动保障部门进行专门管理,使其工作量陡增。社会保障部门几乎都处在超负荷的工作状态,直接影响工作效率的提高,大量的社会保障宣传动员工作被放在社区。然而,目前社区建设存在诸多问题,如管理人员工资待遇和参保待遇等问题不解决,直接导致落实任务难度大增。一些部门在下达工作任务时,没有给予社区充分的资金支持,社区经费严重不足,一些经办业务直接受到冲击。

5.社会保障体系亟待完善,特殊群体保障问题突出

特殊群体的社会保险扩面进展缓慢。其中城镇灵活就业人员、个体和私营企业就业人员、农民工等群体参保率较低。医疗、工伤保险扩面推进力度还不能满足就业人员和居民的参保要求。

企业与机关事业单位退休人员养老金待遇差距过大。机关事业单位同企业养老保障制度分割,退休人员养老金待遇差距继续扩大,矛盾突出;一些地区企业退休人员养老金水平过低,生活困难,难以满足其基本生活需要。

6.社会保障体系管理体制不顺,不能适应社会化集中统一管理的要求

社会保障处于多家管理,多次经办,条线分割的局面:劳动部门管企业、人事部门管机关事业、民政部门管农村和社会上的居民、卫生部门管理医疗保险。这种局面必然导致政出多门、资金分散、管理成本上升,待遇水平难以协调平衡等现象。同时,不少经办部门和机构政事不分、事经不分,即行政管理与操作经办合一,操作经办又与基本运营合一,挪用、滥用、占用社会保障基金的现象时有发生。

7.城乡社会保障发展不平衡

甘肃社会保障体系在建立之初就以城市为主,社会保障资金主要拨付给城市。到目前为止,全省城市社会保障体系已相当完备,包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度等。相比之下,农村的社会保障体系建设较为落后,养老保险还没有全面开展,医疗保险、生育保险也仅在个别地区进行试点。这种城乡分割的二元社会保障制度,严重扭曲了社会保障制度的公平原则,人们仅仅因为出身的城乡差异,其享受的“福利待遇”便有天壤之别。

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