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建设“质量型”智库急需体制革新

时间:2015-12-24 10:58:07  来源:中国社会科学网  作者:余敏江

 优化决策咨询 加大开放力度

   近年来,中国新型智库建设迎来了发展的“黄金时代”。新型智库的规模、产出和信誉均有所提升。然而,中国智库的总体质量与欧美发达国家相比还处于劣势,迄今还尚未涌现出如布鲁金斯学会、兰德公司等具有重大国际影响力的智库。从整体上来说,大多数智库都比较偏重于对政府政策的解读和宣传,相对独立、可操作性强、管用的研究较少,创新性以及开放活跃的讨论也都较弱,同质化重复建设的问题较为突出。智库建设的质量不高,不仅影响其自身的生存空间,影响决策的科学化、民主化水平,而且还影响到国家治理体系和治理能力现代化的进程。在经济社会的大转型过程中,破解各地区、各行业、各领域的转型发展难题,客观上要求决策咨询制度和咨询市场不断完善。在这种背景下,建设“质量型”新型智库不仅非常重要,而且尤为迫切。

  体制缺陷是“质量型”新型智库建设的最大障碍。建设“质量型”新型智库,必须依照智库发展的特点和规律,逐渐破除传统智库管理中的体制藩篱,协调体制属性和政策研究独立性之间的关系,实现由政府的附属部门转变为具有独立性较强的政府“外脑”,以此来激发新型智库追求高质量的内部动力,不断提升新型智库的影响力和公信力。

  改革“谋”与“断”不分决策体制

  国内知名度较高的智库大多是官方、半官方智库,他们与决策中枢系统有着直接或间接的行政隶属关系,其经费来源基本上是由政府财政负担,研究人员也往往与行政级别挂钩。在这种体制格局下,决策过程局限于政府系统内部,政府决策中邀请智库专家论证时大多是事先定好“调子”,仅是需要一个“可行性论证”而已。这样一来,大多数官方、半官方智库对事关战略利益的探索性课题鲜有主动研究,所提供的研究成果中官话、空话过多,独立性、批判性、创新性的成果较少,决策咨询过程中的“智力空投”现象较为严重。究其根本,在于“谋”与“断”分工不够清晰,甚至没有“谋”的制度设计,只有“断”的结果实施。

  如果集“谋”和“断”于一身的政府决策及决策咨询体制不改革,高质量新型智库建设就没有生存和发展的空间。实际上,在现代决策过程中,决策系统和咨询系统是相互独立又相互支撑的两个系统,不能合而为一。对于政府决策者而言,智库专家存在的价值是为政府提供理性决策“外脑”,更重要的是,智库专家的政策分析是政府决策者客观评判各利益相关者不同政策主张科学性与否的重要工具。因此,要切实把新型智库的决策咨询工作摆在重要位置,深入政府决策者的思想,并且以立法和制度的形式将决策—咨询机制予以规定,形成中枢系统与咨询系统的良性互动,既保证谋、断相互独立,又做到以“谋”助“断”。

  提升决策咨询系统社会化程度

  科学决策的关键是看有没有独立于权力系统之外的多样化的决策咨询组织。“多样化”体现在智库的组成多样化,体现在有不同声音、不同的解决方案,提供给决策者作为参考备选。当前,政府决策咨询主要是由政府部门内部的政策研究室承担,受条块分割体制影响,政策研究室的运行机制不够灵活,难以针对公众关心的重大问题,自行选题进行深入、自主的研究,有时不得不服从某些部门的局部利益,这种情况制约了决策咨询的独立性。更为严重的是,目前中国政府决策咨询主要还是“个体咨询”,决策咨询人员往往以个人身份发表意见,传达给中枢机构,其最大弱点就是偏好明显,在进行咨询时片面强调自己所熟悉的知识,容易对决策产生误导,这势必会影响决策质量。究其原因,在于缺少社会化这一平台。

   推动政府决策咨询的社会化,应从以下几个方面入手:第一,充分发挥高校及各级社科院决策咨询作用。从目前的情况看来,高校及各级社科院作为决策咨询的重要机构,所起的作用比较有限。实际上,高校和各级社科院作为由公共知识精英聚集形成的学术研究组织,具有其他类型智库所不具备的功能优势,如多学科优势、知识储备雄厚、社会公信力较强,等等。充分发挥高校和各级社科院的作用,既有利于其提供紧密结合政府决策需要的研究成果,也有利于智库坚持正确的政治方向。这就需要政府为其提供平等的参与机会,关键在于政府决策部门扩大采购范围。除了办公物品采购和服务采购外,还需将决策咨询服务作为政府采购服务的重要组成部分,纳入到各级政府采购范围和政府购买服务的指导性目录。唯有如此,才能把各级社科院和高校真正纳入决策咨询之中。第二,大力发展民间智库。民间智库具有贴近公众的优势。民间智库的参与使政府决策更易吸纳多元社会声音,更易包容社会各方面利益诉求,更易感受民众的真实需求,当然也就更有利于各方利益的平衡与协调。大力发展民间智库不仅可以克服政府部门的内部决策咨询机构在搜集真实信息方面的局限性,更为重要的是,民间智库可以保持决策咨询研究的持续性和系统性,克服政府部门内部决策机构因决策者变化和决策者注意力转移而影响决策咨询的弊端。此外,建立决策咨询中介组织。中国现有的各类智库在政府决策中已经发挥了一定作用,但是“决策”与“咨询”两张皮的现象仍然存在。决策咨询中介组织就是在政府决策机构和智库之间发挥中介作用的组织。这种组织的主要职能有:接受政府决策部门的委托,发布决策咨询研究的信息、课题和资料,使智库及时了解政府决策的需求,并掌握大量的实际资料,进行准确、切合实际的咨询研究;协调、评审、组织合适的智库对政府重大决策和重大政策出台提供咨询论证;督促、检查智库研究的进度,评估验收智库研究的成果。决策咨询中介组织的存在,在某种程度上可以优化政府决策。

  加大政府对新型智库开放力度

  智库的核心竞争力在于预见性、前瞻性,而进行有效的战略性预测或研判有一个重要前提,即智库专家能够密切接触决策层和核心人员,并能第一时间获取相应的信息资源,否则,智库专家的研究只能隔靴搔痒,鲜有科学性、针对性和实效性。当前,大多数智库缺乏政府内部的“隐性知识”和完备的即时数据,智库并没有获得“有效行动的空间和能力”,导致智库专家的政策建议通常流于形式或“无的放矢”,进而导致政府对智库专家能力的不信任。这不仅隔断了智库专家与政府决策者之间互动的渠道,而且还强化了政策制定权力中的原有配置。结果,政治系统变得封闭,尤其是政策问题建构过程变得更为封闭。打破权力对知识的垄断结构,使智库专家获得政府决策话语权并对政府决策权的行使进行理性化制约,形成智库专家的参与权与政府决策权之间的制衡,需要政府提升政策制定体系和过程的开放性。由于建构的开放性,政府决策变得更加透明,从封闭决策到专家参与,从垄断决策到共享决策。这里的开放性不仅包括政务公开、信息公开,还包括政府对智库专家的审议公开。信息平台和数据库建设是“质量型”新型智库建设的短板。当前最重要的是建立政府信息共建共享数据平台,实现跨部门、跨领域、跨智库的信息互通、成果共享。政府对智库专家的审议公开同样有重要的意义:一方面,便于社会公众了解智库专家的观点、顾虑和假设;另一方面,有助于形成政府官员与智库专家的创造性张力。政府的开放性为新型智库多线条、多面立体参与政府决策提供了可能,亦增强了政治系统对智库知识流入的接纳程度和包容性,为新型智库决策咨询功能的发挥提供宽松的制度环境。

  (作者单位:苏州大学政治与公共管理学院)

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