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我省部分乡镇职能作用发挥现状与问题调查

时间:2016-01-22 16:42:56  来源:  作者:张晋平 魏学宏

2015511-15日,甘肃省委办公厅综合信息处课题组深入庆阳、平凉、白银就乡镇职能作用发挥情况进行了调研,调研发现在农村社会深刻变革、农业产业结构深刻调整、农民利益格局深刻变动、农民思想观念深刻变化的时期,乡镇职能作用发挥良好,但也存在一些需要重视和解决的问题。

一、乡镇干部职能作用发挥现状及面临的问题

1.核心职能——落实与执行党和政府方针政策作用发挥较好

乡镇的核心职能始终是不折不扣落实与执行党和政府的方针政策政令:(1)落实与执行党中央和国务院农业和农村方针政策政令。主要有惠农政策,如粮食直补、退耕还林、农村低保等;(2)落实与执行省市党委和省市政府农业和农村发展的方针政策。主要有精准扶贫、计划生育、农业项目等;(3)落实与执行县委县政府农业和农村管理的方针政策。主要有精准扶贫、农业产业、项目实施等。

从调查的几个乡镇来看,这一职能发挥较好,充分体现了乡镇在农业农村发展中的基础性和建设性作用。

2.服务职能——服务群众和方便群众的基层服务型政府作用发挥显著

乡镇政府的服务主要包括:(1)围绕培育和壮大特色优势产业,支持服务对象发展种植业、养殖业、民族手工业、乡村旅游业等的信息服务;(2)围绕服务对象的就业和生产能力,对其进行职业教育、参加实用技术培训给予信息服务;(3)围绕民生项目,提供与项目相关的公益服务。

从调查的几个乡镇来看,这一职能作用发挥显著,在创新为民服务内容,探索为民服务方式等方面效果明显。

3.基本职能——农村基础设施建设、生态建设及乡村文化建设作用发挥一般

建设农村基础设施、发展农业环保及促进乡村文化建设是乡镇的基本职能。客观形势要求乡镇工作要向特色、专长、精准方向发展,即,能从本地的实际出发,制定相应的发展战略;能从本乡镇特点上下功夫,建设有地方核心竞争力的新农村;能够了解市场的需求,了解农产品发展的动向,通过科学决策满足市场需求,增加农民收入;通过加强农村环保建设,建设整洁、绿色的新农村;丰富群众文化生活,促进具有本地特色的乡村文化发展等。

从调查的几个乡镇来看,这一职能作用发挥一般。原因是这一职能的发挥很大程度取决于财政供给能力,几乎所有乡镇财政都紧张,甚至寅吃卯粮。

4. 保障职能——推动农村经济发展和促进乡镇经济发展作用发挥一般

乡镇经济作为县域经济的基础和重要组成部分,也是建设新农村的一个重要环节:(1)农业经济。为农户培训、咨询、种子和种苗引进等,转化及推广农业项目,促进项目落地、转化和产业化;精准扶贫工作的推进、农业产业结构调整、基地农业建设、特色农业培育、农业产业化的经营,以龙头农产业带动农民发展等。(2)乡镇工业。包括推动园区经济、发展特色工业、扶持中小企业、招商引资等。(3)城镇商贸。重点加强对农产品交易市场和商贸市场的功能完善和基础建设。

从调查的几个乡镇来看,这一职能作用发挥一般。原因是农业技术人员流失、懂农业的乡镇干部越来越少,加上青壮年外出务工,花钱费力推动难,大多数的乡镇经济还没有形成产业化。

5.舆情职能——宣传政策、教育农民及民情民意的上传下达作用发挥不明显

目前,乡镇干部工作的大部分时间(主要精力)都花在了宣传党和政府的惠农政策及民情民意了解、农村和农民问题解决、上级工作安排等方面:(1)掌握中央和省市各级党委、政府的支农惠农政策,讲政治、讲发展、讲服务、讲和谐,并全面落实好,宣传好党和政府的惠农政策,如宣传党和国家有关计划生育的方针、政策、法律、法规,普及计划生育科学知识等。(2)掌握村情民情和社情民意,把群众主流需求传递到高层。一是包村。就是干部进村发动群众,发展致富项目,树立致富典型,带富全村群众,把乡镇“政策引导、典型示范、市场服务”的工作职责具体化。二是入户。就是乡镇干部进入每一户了解民情、关注民生、增加民智、保证民稳、促民守法,做好联系群众工作。三是联事。就是乡镇干部抓好上级安排的各项中心工作,安全生产、依法协助消化处理重大信访案件、刑事案件等具体事务,做到“小事不出村,大事不出乡”。

从调查的几个乡镇来看,这一职能作用发挥不明显。其原因是随着社会转型,群众思想多元化、贫富差距较大、年轻干部工作力不从心,虽然投入大量人力,但效果不明显。

二、影响乡镇职能作用发挥的原因

1. 权责失衡:“有限的职权,无限的责任”

目前,乡镇范围内有经济收费权或行政管理权的“七所八站”,如财政、税收、国土、工商、公安等基本上垂直上级政府部门管理,乡镇政府基本上没有独立的行政许可权、强制权、处罚权。但乡镇在权力减少的同时,承担的责任却越来越大,哪一项工作出了问题乡镇都不可避免地要被追责。可以说,招商引资、计划生育、安全生产、社会治安、信访稳定等无所不干,政治、经济、文化无所不管,党、政、社无所不包。特别是一些阶段性、临时性、突击性任务一茬接一茬,一项接一项。乡镇政府面临工作的巨大压力,但现实中却存在着尴尬的局面。一方面上面追责、增压,另一方面,却没有相关的管理权限,没有法定的执法权、处置权。部分乡镇基层干部在座谈中说,比如农村中三轮车载人是违规违法的,牵扯到安全问题,乡镇政府没有执法权,只能规劝;食品、药品安全问题、计划生育中儿女双全的结扎问题、社会抚养费征收问题,执罚权都在县里,但是发生问题执法却要追究地方责任。尤其是违法占地、安全生产、信访矛盾等等,这些乡镇一没执法权,二没强制手段的工作,只有硬着头皮去做,甚至违着法去“执法”。

2. 财权事权不对称:“有限的财权,无限的事权”

财政是执政之基,是发展的保障。任何工作没有财力做后盾,都是无稽之谈。从我们的调研来看,“分灶吃饭、乡财县管”的体制使乡镇政府都是依赖上级有限的财政转移资金勉强度日。静宁县每一个乡镇是县财政年拨款50万元,乡镇政府除支付临时人员工资、水电暖、报刊订阅等办公经费外,还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护以及农村教育、社会治安等公共事务,甚至还要对农田水利、基础设施建设及公益事业项目配套一定比例的资金,导致一些项目难以启动。可以说,乡镇政府财政收入减少,但是乡镇政府的事权有增无减,造成了乡镇财政入不敷出,负债运行。

3. 主动作为与被动应付的悖论:“有限的主动,无限的被动”

调研来看,现行的上级对乡镇政府的考核管理办法存在着很大的不合理性。比如静宁县为了发展苹果产业,县上就给适宜发展苹果产业的乡镇下达任务,完不成任务,就“一票否决”。而在发展苹果产业中,一些乡镇的农民由于只看到眼前利益就是不愿栽植苹果树。因此,每年春季栽种的时候,为了完成任务,乡镇干部每天都要在村组死看硬守,防止农民把预留的栽苹果树的地种上其他作物或者把已经栽好的苹果树拔了,这就对乡镇干部产生了巨大的政治压力和精神压力。调研中我们见到的几个乡镇负责人都对“一票否决”颇有异议,认为“一票否决”易使乡镇干部陷于被动,工作太难干,如庆城县“一票否决”的内容就有8项内容。

4.人手少但能干事的人更少:“有限的人力,无限的任务”

当前,乡镇政府缺乏应有的用人自主权和管理权。大部分乡镇干部队伍青黄不接、年龄断层、年龄老化、结构不合理等情况非常突出。工作人员数量多,但工作能力强的人员少,在乡镇一人多岗、一人多职的现象十分普遍,工作人员平均要承担2-3个工作岗位,同时,还要参与包村、中心工作、临时性工作、阶段性工作等。再由于条块分割,乡镇政府对于上级垂直管理部门的人员没有管理权,有什么工作和任务只是协调,不能行使行政命令。

三、对策建议

1.明确乡镇的职能与权限,突出重点、简化考核,推动精神减负

乡镇的工作环境复杂,上级部门应正视乡镇的难题,在激发乡镇职能发挥的时候,要更多做好制度保障,出台具体规定,明确乡镇的职能与权限,以及因为哪些行为可以免责。一是责任大与权力小。乡镇政府是一个责任大、权力小的政府,很多问题都需要乡镇来承担责任,但这些问题不少都是上级安排或设计的,他们没有权力去解决。在缺乏足够行政权力和财力的情况下,乡镇职能作用发挥只能在优化服务上面想办法。二是责任和财力的不匹配。按照现在的税制,乡镇政府的财政来源很少,县级的税收基本都只够人员工资,在这种情况下,乡镇的职能作用发挥缺乏足够财力支持,尤其是改善民生如公共基础设施、乡村文化、生态环境保护等建设力不从心。三是乡镇能做什么、不能做什么?问题看似简单,但在实际工作中难于把握。(1)乡镇工作的有些职能存在摸着石头过河的试点探索,其实是行走在法律的边缘,违法怎么办?(2)乡镇维稳压力大,而且是无限责任,保持稳定是乡镇的最重要工作,乡镇的工作显得畏首畏尾,甚至个别群众无理取闹也的忍气吞声,因为一不小心就会碰高压线,该如何评价他们的工作?所以,我们要突出重点、简化考核,推动精神减负。

2.加强乡镇干部队伍建设,加强培训,促进能力提升

一支高素质、战斗力强、凝聚力强的干部队伍是发挥好乡镇干部职能作用的前提。当前乡镇领导换得勤,有能力的干部“走”(上级调走)的快,出现“铁打的单位流水的官”态势,造成乡镇领导用人的时候却发现找不到合适的人选,喜用人但不喜培养人。乡镇主要领导要树立一种“选准一个、培养一个,培养一个、选定一个”,大力培养所需人才,让人尽其才,帮助干部根据自身特点准确定位所需之才。在用人机制上要解放思想,建立一支与时代相适应的用人机制,打破干部身份限制、学历界限、资历界限等,真正做到任人唯才、用人唯才,坚决做到宽进严出,提高乡镇干部工作的积极性。

3.加大资金拨付力度,解决乡镇政府无钱办事的难题

在兼顾县乡利益的基础上,充分考虑到乡镇财政收入的增长及承受能力,合理划分乡镇收支范围,按事权与财权相统一的原则,因地制宜,区别对待,确定拨付基数,不要每一个乡镇都是同样拨付。同时拨付基金要保证乡镇政府行使基本职能的财力需要和可持续发展。应加大贫困的乡镇的帮扶力度,对财力薄弱的乡镇,在交通、通讯、电力等基础设施建设和财政分成方面加大资金扶持;对地方偏僻的、交通不方便、区位不优的乡镇,则给予倾斜政策。

4.巧妙适宜的使用行政方法,实现精准化扶贫

行政方法是在实际的行政管理过程中运用的、最普遍的行政管理方法,当然也是一种非常有效的行政管理方法。从调研来看,实现精准化扶贫巧妙适宜的使用行政方法很重要。比如静宁县在推广苹果产业中,刚开始有很多农民受眼前利益的影响都不愿意栽种苹果树,县乡为了发展苹果产业就在适宜种植苹果的地方巧妙适宜的使用行政方法,结果是一个产业,六任政府,花了30年的时间,到今天大部分农民因为苹果产业而脱贫。

5.完善人才交流机制,建立培训学习制度

应该在乡镇之间、岗位之间、单位之间、地区之间进行适当的横向和纵向干部交流学习和干部挂职,把教育培训放到更加突出的位置,从根本上解决乡镇干部的锻炼问题,这也是进一步发挥好乡镇职能作用的重要方面。面对工作难题和经验不足,“本领恐慌”、“能力不足”和“往那里奋斗”已经成为了乡镇干部特别是青年干部紧迫的问题。调查显示,乡镇干部非常需要有针对性的学习和培训机会,如以老带新、实践指导等,更希望能够到外面去走走看看,通过培训学习为工作充电,开拓自己的视野,进一步增强自己的工作创新活力。

张晋平,甘肃省社会科学院决策咨询与公共政策研究所副研究员;

    魏学宏,甘肃省社会科学院决策咨询与公共政策研究所副所长、副研究员)

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